政治协商 民主监督 参政议政


辽宁政协>> 政协会刊


源于:《辽宁政协》  2007-04-26 14:05:54
谈谈政协民主监督的“软”和“硬”

                             方 德 艳

  政协的民主监督到底“软”还是“硬”?有的同志认为,人民政协的民主监督没有强制性的约束力,没什么大作用,甚至觉得可有可无。总之就是“软”。这种看法有一定普遍性。实际上这种看法是片面的,是不对的。同世界上的任何事物一样,政协的民主监督也是软和硬的对立统一,二者相互依存,相辅相成,在一定条件下又会相互转化。必须承认,政协的民主监督与人大的法律监督等相比,确有某些软的表象,有某些相对软的表现形式。但绝不可以就此得出人民政协的民主监督就是“软”的结论。本文想着重就人民政协的民主监督,为什么在本质上是硬的,是不可替代,是党和国家须臾不可离开的法宝,谈一点粗浅认识。

  首先,政协民主监督的法律依据是“硬”的。人民政协的民主监督有宪法和基本政治制度为依据,从根本上保证了政协民主监督的“硬”。中国特色社会主义监督体系是由多种监督形式组成的,主要包括党的监督、人大的法律监督、政府的行政监督、人民政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督、人民群众监督等。这些监督形式从多角度、多层面共同构成比较完备的社会主义监督体系。相比之下,人民政协不是国家权力机关,它的监督也不是权力监督,没有法律的强制性。由此,人们往往容易产生政协的民主监督“软”的误解。他们以为只有具有法律强制效力的监督才是“硬”的。实际上人民政协的民主监督同我国整个监督体系中的各种监督形式一样,都是以宪法为依据的,都是根据宪法来规范自己的监督活动的。胡锦涛同志指出:以邓小平同志为核心的中国共产党第二代中央领导集体明确提出了新时期统一战线和人民政协的性质和任务,人民政协的性质和作用被庄严地载入宪法。以江泽民同志为核心的中国共产党第三代领导集体,明确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,并在宪法中确定这项基本政治制度将长期存在和发展。从广义上说,人民政协的监督权是宪法赋予的,是有充分的法律依据的,从根本上它就是“硬”的。因此,绝不能因为政协章程不是法,就认为政协民主监督的权利没有保证。必须看到,政协章程在我国政治生活中具有很高的权威性,政协章程规定的政协组织和政协委员的权利和义务,历来都受到党和国家的尊重和保护,是有宪法作保证的。

  还要看到,政协的民主监督虽然不同于党内监督、人大的法律监督等其他监督,但与其他监督相结合可以达到刚柔相济、优势互补的作用。政协民主监督的超脱性和广泛性,充分体现并增强了我国监督体系的完整性。一方面,政协民主监督从群众监督中获得营养,从舆论监督中获得信息,从法律、纪律中获得后盾;另一方面,政协民主监督也为群众监督拓宽渠道,为舆论监督增加厚度,为法律、纪律监督提供道义支持,使法律、纪律监督更加坚强有力。

  从制度上讲,人民政协的民主监督源于我国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是以人民政协为载体、以批评和建议为主要方式进行的一种特殊的有组织的政治监督,具有很大的政治和社会影响力。它不同于西方通过竞选轮流坐庄的多党制或两党制,而是一党执政,多党参政。这种执政党和参政党的关系,决定了民主监督只能是一种非权力的监督。必须懂得,在我国社会主义条件下,任何监督都是制约和支持的统一体。民主党派进行民主监督的过程既是一种监督制约,又是一种积极支持和促进的过程。无论是建言献策,还是提意见、作批评,都是为了加强和改善中国共产党的领导,都服从和服务于国家的大局。这种监督与西方多党制下各党派之间的互相监督有本质的区别。西方多党制下反映出来的监督往往是互揭丑闻,以迫使对方下台为目的。而在社会主义条件下,我国各阶层、各党派的利益是共同的。由于利益的共同性,两者之间不存在那种你死我活的竞争关系,而是“长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共”的关系。中国共产党在充分尊重和信任各民主党派的基础上与各民主党派保持长期合作的关系,并认真接受他们的监督,这种关系可以说是既真诚合作,又互相监督,合作是基础,监督是为了更好的合作。这种新型的民主监督在当今世界是我们党和国家独有的政治优势,怎么能把它看成是“软”呢?

  其次,政协的民主监督是全方位的监督、全过程的监督。人大的法律监督主要是针对政府的,它的法定职责主要是监督政府(当然包括“两院”)。而政协的民主监督是全方位的监督,其中包括对共产党的监督。政协是各民主党派监督共产党的重要组织形式之一。它不仅可以对执政党的执政方式进行有效的监督制约,还可以对国家权力进行有效的监督制约。这是政协民主监督软中有硬的又一个证明。我们说政治协商和参政议政的过程,实际就是政协民主监督的过程,决不等于说这两项职能可以取代民主监督。民主监督同时又是一项独立的专项职能。就执政党和参政党的关系说,除了党委直接与各民主党派协商外,通过政协组织各参政党对共产党进行监督是政协民主监督职能的重要方面。1954年第一届全国人民代表大会召开后,毛主席明确指出:“人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要。”实践证明,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确实具有不可替代的独特优势。当年毛主席之所以不同意取消民主党派的主张,主要原因就是由于中国共产党执掌对国家的领导权,如果失去了有效监督,就可能犯错误。因此,共产党需要监督,需要吸取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督。以后几代党的领导人都坚持了这一主张。

  政协的民主监督又是全过程的监督。是决策前、决策过程中以及决策后的监督。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出,要完善民主监督的机制,就要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度。党委、政府及其他部门要与政协保持密切联系,经常沟通意见、交换情况;党政有关部门在认真研究处理政协提交的民主监督信息后,及时将处理采纳情况反馈给政协。这表明政协的民主监督在整个经济社会发展过程中发挥全过程的监督作用。

  第三,政协民主监督的所谓“软”,在一定条件下,也可以转化为“硬”。什么是政协的民主监督?民主监督是政协三大基本职能之一,是在坚持四项基本原则的基础上,对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。胡锦涛同志也多次强调,人民政协要通过提出批评和建议发挥监督作用。有的同志由此认为,这些批评和建议没有法律效力,没有强制性,软绵绵的,没什么大作用,甚至认为“说了也白说”。这种想法显然很片面,是不对的。必须看到,政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能是有机的统一体,互相关联,互相支撑,缺一不可。其内涵和外延是相通的。三者同样可以通过提案、建议案、调查研究报告或其它形式向党和国家机关提出意见和建议。半个多世纪以来,人民政协工作的实践证明,人民政协为建立和巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设、推动改革开放和社会主义现代化建设,都做出了重大贡献,立下了汗马功劳。对此,党和国家给予充分肯定。这些重大贡献和汗马功劳是怎么来的?这里一个关节点在于,我们政协的无数提案、建议案、调查研究报告等即那些所谓“软绵绵的”协商讨论、批评建议被党和政府采纳,进入决策,有的直接被转发,变成了党的红头文件,变成了国家的政令或法令,也就是变成了所谓“硬东西”,这是不争的事实。那么,这些批评和建议为什么能够被采纳、进决策?除了党和政府自觉接受民主监督,保持畅通民主监督的渠道之外,关键是政协位置超脱,较少受部门、地区等具体利益关系的影响,按照围绕中心,服务大局的原则,就经济社会生活中一些具有综合性、全局性、前瞻性的问题,在深入调查研究的基础上,提出客观的、有价值、有份量、有影响的意见建议,具有很高的水平和参考价值。这是民主监督由“软”转化为“硬”的基本条件。在这里批评和建议的水平和质量是决定性的因素。

  第四,反映社情民意是根本性的民主监督。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出,反映社情民意是人民政协民主监督主要形式之一。文件反复强调,人民政协要对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意。党中央为什么这样高度重视反映社情民意?民心民意不可违。得人心者得天下。这是自古以来当政者都明白的道理。唯物史观认为,人民群众是历史的创造者,是推动社会前进的决定力量。毛泽东同志说:人民,只有人民,才是创造世界历史的动力。党的群众路线是党的根本政治路线和组织路线,是党的根本领导方法和工作方法。“三个代表”理论明确提出,党是中国最广大人民的根本利益的代表。胡锦涛同志也反复强调,一切为了人民,一切依靠人民。实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益,是“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。这些都要求我们党时刻把握时代的脉搏,倾听群众的呼声,了解人民群众的意愿和要求。如果不能广泛深入地了解社情民意,党的全部理论和工作怎么能体现时代性、把握规律性、富于创造性?搞不好我们党就有丧失先进性和领导资格的危险。这是我们党几代领导人时刻记挂在心的头等大事。我们党制定了那么多法律法令,出台了那么多方针政策,人民群众高兴不高兴,满意不满意?这是检验我们党全部工作的根本标准。特别是在当前,随着改革开放的深入发展,出现了经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化。这些新情况带来了经济结构和社会关系的新变化,人民内部矛盾和其他社会矛盾相应地也出现了一些新情况。了解社情民意就更加紧迫和重要。人民政协运用包容各界、联系广泛、人才聚集而又接地通天的有利条件,可以及时了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。特别是政协还可以通过多种渠道密切联系群众,努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪,起到增进社会各阶层和不同利益群体的和谐的作用。这样人民政协通过反映社情民意实施的这种民主监督就有了根本性和战略性的意义。水能载舟亦能覆舟,当我们把能够覆舟之水的能量,通过到位的民主监督帮助党把它化解并变为积极因素时,难道还可以说这种监督是“软”的吗?

  当然,我们深知,作为中国特色人民政协的民主监督,并不是已经完美无缺,没有进一步改进的余地了。而且这种监督也不能包打一切,它只是整个监督体系的一部分。但是,只要我们在党的统一领导和支持下,积极探索政协民主监督的规律,科学准确地把握政协民主监督所谓“软”和“硬”的辨证关系,在新的历史时期,进一步完善民主监督机制,不断创新民主监督的形式和方法,人民政协的民主监督以及整个人民政协事业一定会大有可为,取得更大成绩。

         (作者:省政协研究室调研处副处长)