政治协商 民主监督 参政议政


辽宁政协>> 政协会刊


源于:《辽宁政协》  2007-04-26 13:57:10
从法律角度谈对政协民主监督相关问题的认识

                              张海英

  政治协商、民主监督、参政议政是中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的三项主要职能,从目前情况看,人民政协的民主监督在我国多党合作实践中还是一个比较薄弱的环节,民主监督的作用和优势还难以充分发挥。面对这一现状,各级政协组织和政协工作者都在积极探索如何强化民主监督职能的各种途径和方法,有的同志建议,必须把民主监督纳入法律轨道,制定政党法或民主监督法;有的同志甚至提出,我国民主党派的民主监督虽不应像西方多党制国家的政党一样,可以对执政党和政府工作人员进行质询、弹劾,但至少也应取得像法律监督一样的权力,对监督对象具有国家强制性,等等。本文作者认为,在探寻充分发挥民主监督作用,实现民主监督有效性的途径和形式之前,首先应明晰政协民主监督的性质和基本内涵,明确衡量政协民主监督有效性的标准,在此基础上,再探求由内容、性质所决定的实现形式,找到真正符合政协民主监督性质并切实促进民主监督职能实现的有效途径和形式,从而使政协民主监督的功能和优势得到充分发挥。本文从法律角度——从法律监督和民主监督的区别入手,谈一谈对政协民主监督的性质、基本内涵和有效性标准等问题的粗浅认识。  

  一、对人民政协民主监督性质的法律解读

  按照《中国人民政治协商会议章程》第2条的规定“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督”。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第三部分积极推进人民政协的民主监督里谈到“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。

  按照上述关于政协民主监督的定义,政协的民主监督与法律监督相比较具有以下本质区别:

  1、从监督主体来看

  法律监督又称国家性的监督,是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序,对立法、司法和执法活动的合法性所进行的监督。法律监督的主体是国家机关,包括国家权力机关、国家司法机关和国家行政机关。而政协民主监督的主体是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士,政协的民主监督在我国社会主义监督体系中属于非国家性的监督即社会监督。

  2、从监督权的性质来看

  法律监督的监督主体拥有宪法和法律赋予的监督权力,即职权。其主体依法行使监督权的行为是具有国家强制性的行为,监督客体如果不依法接受这种国家性监督,就要承担相应的法律责任。根据权力的不可转让性和义务性的特点,如果法律监督的监督主体不行使或不依法行使监督权,就会构成失职或渎职而承担相应的法律责任。而政协民主监督的主体享有宪法和法律确认的监督权利,监督主体行使监督权的行为不具有国家强制性,并且根据权利人可以自由处分权利的特性,监督权人若不行使监督权或放弃监督权法律对此不予干涉。但是,这种监督行为却可以成为法律监督介入的先导。而且,任何阻挠和破坏行使民主监督权利的行为都构成严重的侵权行为,要承担相应的法律责任。

  3、从监督权的直接来源看

  法律监督的监督权直接来源于我国宪法的明文规定。我国宪法在关于全国人大及其常委会的职权, 国务院的职权,最高人民法院和最高人民检察院的职权的规定中已明确赋予了上述国家机关法律监督的权力。法律监督权是一项法定权力。而政协的民主监督权不是直接规定在宪法和法律的条文中,他来自于中国人民政治协商会议章程的规定,从某种意义上来说,这种监督权是一种政治权利。

  根据上述对政协民主监督和法律监督的监督主体、监督权的性质和监督权的直接来源的分析,我们不难看出政协民主监督和法律监督在性质上有着质的区别。政协的民主监督是民主党派和共产党之间在长期合作过程中形成的高层次的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织行使宪法和法律确认的监督权利的一种方式,是充分发扬民主和实现社会主义民主政治的一条重要渠道,这种监督是非权力性监督,不具有国家强制性。

  二、对人民政协民主监督基本内涵的认识

  由于人民政协的民主监督在性质上是政治监督而非权力性监督和国家强制性监督,这就决定了政协民主监督的基本内涵应包含以下几方面的内容:

  1、这种监督是政党之间的监督。即是共产党对民主党派的监督和民主党派对共产党的监督,他的监督对象是党。由于共产党处于领导和执政地位,因而这种监督主要是民主党派对共产党的监督,包括对共产党本身和共产党领导国家及执政情况的监督。

  2、这种监督是高层次的政治监督。从组织上讲,主要是对党的整体、党的中央和下级党委的监督,从内容上讲,主要是对政治原则、政治方向、政治安排和路线方针政策问题的监督;从对象上讲,主要是对党的各级领导干部的监督。

  3、这种监督是非权力性监督,是民主监督,是社会监督,是朋友间的“互相规过”。其目的是加强和改善共产党的领导,而不是反对和取消共产党的领导;是帮助共产党更好地执政为民,而不是取而代之:与西方多党制中在野党、反对党对执政党的监督,各政党之间的互相倾轧具有本质的不同。它一方面以其意见、建议和批评的合理性,对党和政府的决策发挥应有的制约和校正作用;一方面又以其意见、建议和批评的“柔性”,不至于对决策和执行机关形成直接干涉和牵制而影响效率。

  三、对民主监督有效性标准和实现形式的思考

  近年来,各级政协组织和政协工作者针对人民政协民主监督中存在的民主监督比较“软”,一些被监督对象对民主监督不重视、不认真,敷衍了事,应付塞责,使民主监督流于形式等问题,从不同方面和角度提出了许多宝贵的意见和建议,也进行了积极的探索,创造出了一些成功的经验和做法,找到了一些能较好地发挥民主监督作用的有效途径和实现形式。为了更好地将这一探索继续深入下去,使人民政协的民主监督在新世纪、新阶段我国的多党合作实践中发挥更大的作用,我想就衡量民主监督有效性标准问题和如何探索民主监督实现形式问题谈一点不成熟的看法。

  1、民主监督有效性的衡量标准问题

  政协的民主监督作为高层次的政治监督,作为朋友间的“互相规过”,经常涉及到一个“度”和“界”的问题,那么,如何看待我国多党合作实践中民主党派对共产党的民主监督中存在的问题,如何衡量民主党派的民主监督是否有效,民主监督是否发挥了其应有的作用,就必须对我国民主党派民主监督有效性的标准予以明确。根据上面对民主监督性质和基本内涵的分析,衡量民主监督有效性的标准,可以概括为以下几点:

  (1)各民主党派进行民主监督的权利是否能够得到切实保障;

  (2)各民主党派进行民主监督的渠道是否畅通,政治环境是否宽松,是否能够切实做到知无不言,言无不尽:

  (3)执政党和政府工作人员对民主党派和无党派人士提出的意见、批评和建议是否能够及时研究处理,郑重作出答复,充分吸收采纳,切实改进工作;

  (4)执政党和政府有关部门是否能够通过各种有效方式积极为各民主党派履行民主监督职能创造条件;

  (5)各民主党派的民主监督是否能够有利于加强党和国家的活力,维护最广大人民群众的根本利益,促进正确决策和减少失误;

  (6)各民主党派的民主监督是否逐步走上制度化、规范化的轨道。

  2、探索民主监督有效途径和实现形式应坚持的价值取向

  通过上述关于民主监督非权力性监督性质的认识和衡量民主监督有效性标准的分析,那么,现在我国多党合作实践中存在的民主监督比较“软”,其作用难以充分发挥的问题,。究其根源,并非是因为民主监督属于非权力性监督,缺乏“刚性”,而是因为其民主程度不够, 影响了民主监督功能和作用的发挥。 因为,监督是民主的题中应有之义,也是民主的体现和保障; 民主是监督的基础和前提,也是实现和搞好监督的根本条件。在某种意义上讲,民主的程度决定着监督的程度,监督的水平反映着民主的水平。 因此,我们在探索政协民主监督的有效途径和实现形式的过程中,应以发扬民主和完善机制作为加强民主监督有效性的基本价值取向,在民主监督制度化、规范化、程序化上下功夫,而不是力图去增强民主监督的“刚性”, 改变民主监督的非权力性监督性质,搞什么所谓民主监督法律化和政协具有“国家权力机关”或“半权力机关”的构想,否则,就会改变我国政协民主监督的性质,使我国多党合作中的民主监督变成西方多党制中的互相攻击和制约,这对于我国多党合作的健康发展和社会主义民主政治的顺利推进是极其有害的。

(作者系辽宁省社会主义学院教研室副教授)